党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。习近平总书记指出：“现代化离不开农业农村现代化，要把巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴衔接好，使农村的生活奔向现代化，越走越有奔头。”传统的粮食和农业生产大市，以河南省商丘市为例，如何在“十四五”期间乃至今后更长一个时期，准确把握新时代经济社会发展新趋势和乡村演变发展新特征，探索出一条富有地域特色、具有可持续发展的乡村振兴之路，是需要深入思考的一项重大战略课题。

　　一、“三农”工作进入“瓶颈”期，制约乡村振兴的诸多矛盾问题逐步浮现

　　近年来，商丘市持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题彻底消除，经济社会发展明显加快。但是，随着乡村振兴的深入推进，“三农”短板也愈来愈凸显，“三农”工作进入转型升级瓶颈期。

　　（一）“一方水土”富不了“一方人”，青壮年农民进城务工已成为普遍趋势，在农田里耕作的大多为老人和妇女，第一产业急需转型升级。商丘现有1047.99万亩耕地，但实际人均耕地面积不足1.04亩，不到全国人均耕地面积1.6亩的三分之二。自1980年实施土地承包经营制度以来，绝大多数县、区对土地承包权没有进行过调整，许多家庭一家四五口人仅有两个人的承包地，属于农村户口但没有土地承包经营权的现象十分普遍。据调查了解，随着农药、化肥等农资价格的增长和农业机械化的大量普及，目前种粮一年两季的净收入不计劳动力成本也只有600—700元。从对虞城县、柘城县和梁园区六个乡镇的调研情况看，由于从事农业种植投入和收益比较低、且辛劳程度较高，各地均不同程度出现了80、90年代青年不会种地、60、70年代青年不愿种地的现象，18—55岁农民进城务工率达90%以上，目前在农田里耕作的大多为65岁以上的老人。

　　（二）对“三权分置”制度理解有偏差，大多数农民把土地承包权等同于土地所有权，土地流转阻力大，规模化经营发展缓慢。2018年12月《中华人民共和国农村土地承包法》进行了第二次修正，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。实行“三权分置”本意是适应农业农村改革发展的客观要求，加速土地经营权的流转，促进现代农业发展。但广大农民受传统观念制约，土地“私有化”观念进一步强化。在高标准粮田改造过程中，有的农民为了一己私利，井不让在自己地里打，路不让在自己地头修，排水沟不让在地边上挖。2021年秋季，商丘市连降暴雨，由于缺乏排水设施，造成许多乡镇即将成熟的庄稼被雨水浸泡，农民损失惨重。还有的农民认为“土地是祖祖辈辈留下来的”，宁可抛荒、种树等，也不愿流转，或者在流转时漫天要价，使土地流转工作困难重重。2010年，商丘市曾创新提出了“小块并大块、多块并一块”的互换并地流转新模式，但从调研的六个乡镇看，90%以上的行政村由于各种阻力并没有完成，一户家庭少的有五六块、多的达八九块耕地的现象十分普遍，一块耕地小的仅有两三分、大的有五六分，规模化种植根本无法开展，使扛稳粮食安全重任成为一句“叫得响、落实难”的口号。

　　（三）长期以来的乡村无序演变，使大多数村庄建设杂乱无章，人居环境整治“先天”不足，美丽乡村建设任重道远。长期以来，商丘市乡村建设长期无规可依，任由村庄自然无序演变，加之部分农民“小农思想”严重、卫生意识差，在建房时考虑“小家”多、考虑“大家”少，致使乡村建设乱象频出。有的为了扩大自家宅基地面积，把院墙往外扩建，导致街道狭窄弯曲，不少村庄车辆出入都成了难题；有的为了自家院落雨天不存积水，从耕地取土垫高宅基地，把污水直接排放到村里的街道上，致使村内垃圾乱堆、蚊蝇乱飞；有的为了出入方便，想方设法在出入村庄的道路两侧批地建房，“省道、县道、乡道统统变成街道，菜摊、饭摊、货摊纷纷占道摆摊”。商丘市现有行政村4583个，但绝大多数村庄有新房无新村、千村一面无特色，目前入选国家和省传统村落名录的村庄仅有21个。

　　（四）宅基地管理制度不完善，“空巢村”“空心村”大量存在，基础设施建设投入大、效益低，公共服务资源存在浪费现象。随着大量进城务工人员在城镇落户，以及越来越多的人员在出入村庄的道路两侧批地建房，“空巢村”“空心村”问题大量涌现。据对商丘市梁园区谢集镇张步口村、虞城县古王集乡左窑村调查了解看，这两个村长年无人居住的宅基地均在30%以上。从虞城县提供的数据看，该县宅基地闲置率达23.22%。农村人口虽然在逐步流失，但脱贫攻坚工作仍然要求我们必须实现公共服务设施的全覆盖，环境保护、义务教育、公共卫生、交通设施等都不能缺项，由此带来的后果就是公共服务资源得不到充分的利用。从农村义务教育情况看，各地普遍呈现“村空、乡弱、城挤”的现象。一方面，投入大量资金建设乡村学校。而另一方面，农村近50%的适龄儿童到县城或乡镇借读，造成农村在校生人数急剧减少。柘城县某乡镇有一个农村小学学生数量仅8人，还有一个因生源不足干脆改成了幼儿园。

　　（五）特色农业受政策制约发展空间有限，乡镇工业项目受用地指标限制落地难，乡村现有企业规模小、产能低，市场竞争力不强。商丘市粮食生产功能区面积为830万亩，近年来，不断推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化发展，形成了宁陵酥梨、柘城三樱椒、夏邑食用菌和西瓜、虞城苹果和惠楼山药、民权葡萄和河蟹、睢县芦笋、永城富硒小麦、梁园区草莓、睢阳区郭村土豆等一大批名优特农产品，但扛稳粮食安全的重任不允许商丘市无限制地发展特色农业。同时，乡镇工业化项目发展也困难重重，土地整治出来的农村集体经营性建设用地基本上用于保障市重点项目，用于乡镇产业发展的指标较少。各县的扶贫车间发展也不均衡，部分扶贫车间在经历早期政策支持及舆论宣传热度下的“昙花一现”后，后期经营存在诸多困难。由于生产的产品市场竞争力不强，目前有的乡镇20%以上的扶贫车间处于停产状态。

　　二、科学把握乡村演变发展新特征，把加速推进城镇化进程作为乡村振兴的有效途径

　　关于乡村建设，习近平总书记强调“农村人口向城镇集中是大趋势，村庄格局会继续演变分化。有的村庄会聚集更多的人口和产业，有的会逐渐衰落。”促进乡村振兴，必须要科学把握乡村演变发展规律，加速推进城镇化进程，跳出“农业”解决农业问题，跳出“三农”解决“三农”问题。

　　（一）从经济社会发展看，城镇化是必然。城镇化是人口连续向城镇集聚的过程，是世界各国在实现工业化、现代化进程中必定经历的历史阶段。目前世界城镇化水平已超过50%，世界发达国家城镇化水平均在80%以上，英国为83.9%，美国为82.66%，日本高达91.78%。2021年末，我国城镇化率为64.72%，河南省为56.5%，而商丘市仅为47.21%，距全国、全省平均水平还有较大差距，城镇化还有较大提升空间。从西方发达国家的成功经验看，没有哪一个国家是靠第一产业发展的。从国内情况看，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.5倍，且城乡之间的基础设施和公共服务仍有明显差距，这些客观现实持续吸引着农业转移人口进城安家创业。

　　（二）从农业产业发展看，城镇化是要求。乡村产业升级是适应市场化需要、实现更好发展的必然选择。随着乡村振兴的深入推进，以家庭为经营单位的“小、散、弱”的小农经济终将被规模化、机械化经营所代替。与此同时，产业的规模化、机械化也导致用工数量减少，使得更多的农村劳动力从繁重的农田耕作中解放出来。如何安置解放出来的农村劳动力考验着地方党委、政府推进乡村振兴的智慧，这就需要切实推动城乡融合发展体制机制和政策体系落地见效，坚持走“亦工亦农、亦城亦乡”的中国特色新型城镇化道路，让农民可以在工农之间自主选择、自由转换，在城乡之间双向流动、进退有据。

　　（三）从提高经济收入看，城镇化是捷径。从对商丘市产业集聚区近100名工人月收入的问卷调查情况看，月收入在2000—3000元的占30.7%，3000—4000元的占51.3%，5000元以上的占18%。从这个数字我们不难看出，农民打工收入远远高于农民从事农业种植的收入，外出打工是支撑商丘市农村居民人均可支配收入保持连年增长的主要因素。商丘市农民人均耕地仅1.04亩，还达不到国家的平均水平。现实也要求我们加速推进新型城镇化进程，通过减少农民数量、提高农民人均占有资源量，这也是增加农民收入的一条有效途径。

　　（四）从农村婚俗习惯看，城镇化是趋势。近年来，随着经济社会的发展，年轻一代的农民对生活环境的要求越来越高，在就学难、就医难、就业难等很多现实问题面前，许多传统的婚俗已经发生了很大变化，其中最为明显的就是彩礼方式的转变。“男方要在县城或市区里面有套房”，这样的说法几乎是女方求偶的一个基本条件。越来越多的进城务工农民在城市安家落户、越来越多的适龄青年在城市购置婚房。从调研情况看，去年登记申请结婚的农村户口新婚夫妇中，在县城或市区买房的比例高达55%以上。农村生活条件的改善依然挡不住农村青年进城的匆匆脚步，推动“有着农村户口的城里人”市民化必然是时代发展大趋势。

　　三、加速推进以县城为重要载体的城镇化建设，稳步推进城乡融合促进乡村振兴

　　2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑”。文件的出台，为商丘市加速推进城镇化进程、促进乡村振兴工作指明了方向。

　　（一）着眼乡村演变趋势和特征，把县区产业园区作为农村人口转移的重要载体布局，“以城带乡”提高城镇化率。在问卷调查时，进城务工人员购房意向选择在户籍所在县城或目前打工产业园区附近的比例占84.6%，选择在户籍所在乡镇的仅占10.2%。从这个数据我们可以看出，农村人口逐步向城市转移、乡村逐渐没落是社会发展的必然。城乡总体布局规划的编制必须着眼这一趋势，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划、综合研判、科学编制。规划要突出以下几个方面：一是要把县区产业园区周边作为农村转移人口的重要承载区布局。近几年，商丘市以建设新兴工业城市为目标，把制造业高质量发展作为主攻方向，统筹推进传统产业改造提升和战略新兴产业布局培育，已形成食品加工、装备制造、纺织服装及制鞋3个千亿级和制冷、超硬材料、医药健康等10个百亿级产业集群。把县城产业园区周边作为农村转移人口的重要承载区布局，既可使进城农民就近就业，也可使进城农民提高生活品质。二是要把集聚提升类村庄作为村庄布局规划的重要内容考虑。从目前农村人口向城镇转移的趋势研判，10年以后，农村居民在城镇安家落户的人口数量至少占目前农业人口数量的45%以上。针对这一发展趋势和商丘市特色保护类村庄少、杂乱无章村庄多的现状，在编制县域村庄布局规划时，要引导农民向交通比较便利、基础设施和公共服务设施相对完善的村庄逐步集中。集中有限的财力，重点抓好集聚类村庄基础设施建设，着力培育和建设一批特色鲜明、村容整洁、环境优美、基础完善、生活殷实、乡风文明的“美丽乡村”。三是要把严格落实规划作为促进人口转移的重要举措来抓。国家“十四五”规划纲要明确指出：严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。因此在乡村振兴工作中，要克服急功近利的思想，顺应广大农民的意愿，尊重村庄演变的自然规律，稳妥推进美丽乡村建设。坚持因地制宜、分类指导、适度超前的原则，采取一村一策的方式编制实用性村庄建设规划，制定完善相应的政策措施，不折不扣地抓好村庄布局规划和村庄建设规划落实。非规划区域内的宅基地除危房进行必要的维修外一律不得翻盖新房，新建住房必须按新的宅基地标准、按新的村庄建设规划异地审批迁建。通过规划一步到位、建设分步实施的方法，促使农村人口逐步向城镇转移或向新规划村庄聚集。

　　（二）着眼破解城市建设用地保障难题，成立专业机构盘活农村存量土地资源，“以乡补城”推进城镇化进程。随着经济社会的发展，我国进入了工业化、城市化的快车道，在实施工业化、城市化的过程中，首先遇到的就是建设用地保障问题。据统计，商丘市目前存量建设用地仅51782亩，而每年需新增建设用地达26000多亩。近年来，各级党委、政府虽然通过整治农村闲置土地资源解决了新增建设用地的增减挂钩问题，但由于机制不健全、政策不完善，农村存量土地资源整治盘活工作的力度还不大、收效还不明显，重大项目落地难的问题一直没有得到有效解决。一是成立整治盘活农村存量土地资源的专业机构。根据《土地管理法》《民法典》的有关规定，宅基地属于农村集体土地，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。由于农村集体经济组织在盘活利用闲置宅基地方面不具备相应的能力和资本，各县、区应成立专业机构如农村土地整合开发利用投资集团承担起此项职能。本着政府主导、市场运营、让利于民的原则，把农村的闲置土地、宅基地、建设性用地等统一管理，对农村的荒地、废地和退出的宅基地进行收储复耕，通过增减挂钩指标转让获取收益，并给予村民一定的经济补偿。专业机构的成立，也有利于争取中央预算内资金的支持和开发性政策性金融机构中长期贷款的投放。二是制定完善鼓励农民自愿退出宅基地的政策措施。从虞城县提供的数据看，该县农村宅基地占地总面积为23.08万亩，闲置宅基地达5.36万亩。目前，农村宅基地私下转让价格一般每亩在8万元左右，不少省市的土地增减挂钩指标交易价格一般在30万以上，我省也达到了20万元。整治盘活好闲置宅基地不仅能激发农民自愿退出宅基地的自觉性，解决好建设用地保障难的问题，也能维持农村土地整合开发利用投资集团的正常运营。同时，鼓励各县、区农村土地整合开发利用投资集团在进城农民承载区开发商品住宅，对自愿退出宅基地农民在购房时给予一定幅度的优惠，以此加速推动农村人口的城镇化进程。三是配套完善农村集约节约用地政策措施。2021年1月29日，河南省人民政府出台了《河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法（试行）》，明确规定城镇郊区和人均耕地少于667平方米的平原地区，每户宅基地面积不得超过134平方米。但从调查了解情况看，商丘市农村宅基地小的面积一般在166平方米以上，大的面积达到了1300多平方米，近40%的宅基地面积在300平方米左右，远远超出了省定标准。但农民原有的宅基地确权登记后，任何组织和个人都没有权利剥夺他们对宅基地的使用权利。在目前情况下，除鼓励农民自愿退出宅基地在城市购置住房外，还应出台农村宅基地和村民自建住房管理实施细则，严禁农民在非规划区域的自有宅基地上新建住房，引导农民逐步在聚集类村庄的新规划区域内按新标准审批新建住房，集约节约有效的土地资源。

　　（三）顺应农民的“乡愁”情怀，稳妥推进城乡布局规划和村庄建设规划落实，让“农村美”逐步走近商丘。“乡愁”是不可泯灭的记忆，是挥之不去的乡音缭绕，是故乡的风土人情在灵魂上的烙印。随着经济社会的发展，大学毕业后留在城市工作生活和进城务工后选择在城市购房居住的农村人越来越多，他们虽已慢慢融入城市的生活，但绝大多数人都舍不得放弃他们那套在农村空闲的老宅。大规模空闲住宅问题的存在，不仅极大地浪费了有限的土地资源，而且制约了乡村建设行动的开展，迫切需要各级党委、政府积极探索留住“乡愁”的对策措施。一是开展“乡愁馆”建设试点。从调查情况看，38.4%的人员留着老宅是为了节假日回乡探亲时居住，31.5%的人员留着老宅是因为放弃宅基地没有补偿，还有部分人员是为了将来退休后回老家养老。为了顺应进城落户人员回乡探亲的需要，建议在新规划村庄的起步区，开展“乡愁馆”建设试点。由土地整合开发利用投资集团投资建设集村行政服务中心、文化活动中心、老人日间照料中心和餐饮、居住、购物等基本服务设施为一体的公寓区。引导进城落户人员退出宅基地免费入住小户型公寓并获得剩余补偿金，引导单独居住的老人退出宅基地后免费入住底层公寓并获得日间照料。对退出宅基地后不愿意入住公寓的进城落户人员可按规定价格全额予以补偿，或保留在新规划区域随时获得宅基地申批的权利。二是集中财力抓好新规划村庄建设。抢抓实施乡村振兴战略政策机遇，通过争取中央预算内资金和开发性政策性金融机构中长期贷款、发行地方政府专项债券、加大地方财政资金投入、引导社会资金参与等多种渠道筹集“村庄整治”资金，在新规划村庄起步区，先期加大基础设施建设投入，提前做好道路硬化、村庄亮化、环境净化、乡村绿化工作，配套完善基本公共服务设施，提高新建住房农民在新规划村庄异地迁建的自觉性。三是有重点地发展特色保护类村庄。根据不同村庄的区位条件、资源禀赋、发展现状，科学研判确定特色保护类村庄。对特色保留村庄，加快改善村庄基础设施和公共环境建设，加强村庄整体风貌引导，保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑，达到满足城镇化居民家乡情感、生活情感、历史情感、文化情感等精神需求的目的。特别是对位于黄河故道周边区域并具备良好自然生态资源的村庄，要坚持以习近平总书记关于新型城镇化建设“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的重要指示为指导，营造好人与自然和谐共生的田园生活，适度开发观光游憩、生态旅游、田园养老、健康养生、科普教育等服务功能，建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村。

　　（四）坚定跳出农业、安心就业思路，积极推行村集体统一经营模式加快土地流转，让“农民富”在商丘成为现实。从调查情况看，青年一代农民中，愿意将承包的耕地通过流转收取租金的人员比例达77%。因此，加速土地流转，让农民跳出农业、安心就业是实施乡村振兴战略中必须坚定的思路之一。一是科学编制乡镇《土地流转规划》。围绕抗稳粮食安全重任这一政治任务，在谋划好特色农业发展的同时，对现有耕地进行统一规划，划定粮食生产功能区、经济作物生产功能区，明确粮食生产土地红线，将民间的土地无序流转变成有计划、有组织的流转，确保抗稳粮食生产安全责任。二是要积极推行村集体统一经营模式。按照《土地承包法实施细则》第七章的有关规定，经过村民代表大会讨论决定，承包经营权所有方农户可将承包土地流转给村集体作为发包方统一经营。对于经动员确实不愿流转土地的农户，村集体可积极引导农户自愿将土地承包经营权进行互换。推行村集体统一经营模式，既可有效减少种植大户流转时的繁琐程序，也避免了个别农户流转时漫天要价现象的出现，农户的流转收益获得更加简洁迅速。柘城县安平镇全镇8.8万亩耕地流转8万亩后，大部分农民得到了扎扎实实的收益，目前没有流转的农民也纷纷要求参加流转。三是要建立健全土地流转管理、服务组织。按照《土地承包法实施细则》的要求，乡镇政府要成立土地流转领导小组，实行乡镇长负责制，统筹辖区内土地流转工作，为加快土地流转提供组织保障。乡镇政府要建立土地流转服务中心，面向流转双方提供政策法律咨询、流转价格评估、合同签订指导、合同变更仲裁等各项服务，不断优化土地流转的外部环境。县农业部门要建立土地流转信息专栏，负责发布本区县所辖乡镇土地流转信息，为加快土地流转搭建信息平台。

　　（五）围绕扛稳粮食安全政治责任，科学确立商丘市第一产业发展方向，以富有特色的规模化经营实现商丘“农业强”。商丘区位优越，是商贸服务型国家物流枢纽承载城市，是国家“一带一路”和中部崛起“两纵两横经济带”节点城市之一，是国家“八纵八横”高铁网络交会城市，是全国性综合交通枢纽。商丘气候适宜，四季分明，年平均日照时数1944小时，一般最高温度39℃，一般最低温度零下9℃。年平均降水量623毫米，无霜期约211天。商丘农田水利设施完善，农田有效灌溉面积787万亩，非常适宜粮食种植和蔬菜、瓜果等劳动密集型产业发展。一是针对商丘市的交通区位优势，将商丘打造为周边大中城市的绿色有机蔬菜供应区。目前，商丘市除830万亩耕地划定为粮食功能生产区，还有200多万亩耕地可发展特色农业。针对北京、上海、南京、杭州、郑州等大中城市群众对绿色有机蔬菜的需求，积极引入国际优质蔬菜品种和先进种植技术，发展日光温室、大棚等冬春蔬菜设施标准化生产，打造城市反季节蔬菜供应基地，大力推动“一县一业、一乡一特、一村一品”特色发展。以宁陵、民权县为重点，继续推进花生绿色高质高效创建示范基地及高油酸花生良种繁育规模化示范基地建设。二是以扛稳粮食安全重任为目标，调整优化粮食种植结构。开展小麦绿色高质高效示范工程，推进单一品种的集中连片种植，重点发展优质强筋小麦品种，兼顾富硒小麦、黑小麦发展，创建全国小麦育种创新基地和重要小麦良种集散基地。优化玉米种植结构，推广耐密植、抗倒伏、抗病虫、适于机械化作业的玉米新品种。适应畜牧业发展需求扩大青贮玉米面积，适应食品、医药等产业需求发展高淀粉玉米，适应居民消费升级需求适当发展糯玉米、甜玉米、黑玉米等鲜食玉米。三是积极推动农村产业融合示范园区建设。农村产业融合发展是推进农业供给侧结构性改革的重要抓手，是新形势下改善农业供给、拓展农业功能、拓宽农民增收渠道，带动农村一二三产业融合，实现乡村振兴的重要举措。近几年，国家发改委、农业农村部相继出台文件，从政策和资金方面不断加大对国家农村产业融合发展示范园建设的支持力度。紧紧抓住这一政策机遇，紧密结合辖区资源禀赋，探索多种产业融合模式，构建现代农业产业体系，培育多元化产业融合主体，健全利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。

       （撰稿人：河南省商丘市发展改革委  路志强）